Presupuestos, manipulación y temor participativo en Alcalá

Los presupuestos participativos

Los “presupuestos participativos” (PP) son, sin duda, la experiencia participativa más popular y exitosa del pasado siglo, y también aquella sobre la que más se ha escrito en los últimos años.

Nacieron en la ciudad brasileña de Porto Alegre, en 1989, poco después del fin de la dictadura militar, como un experimento impulsado por el nuevo alcalde del Partido de los Trabajadores. El PP buscaba compartir con los ciudadanos la definición del presupuesto de la ciudad y las decisiones sobre las inversiones que debían realizarse cada año. En último término se buscaba “democratizar la democracia”, invertir las prioridades de inversión a favor de las capas sociales más pobres, y fortalecer a los movimientos ciudadanos y vecinales para que se implicasen en el desarrollo de la “buena gobernanza” de la ciudad. O cuanto menos ese era el discurso de sus impulsores (de esto hablaremos más adelante).

Veinticinco años después la experiencia original, los PPs se han difundido por todo el mundo. Si bien inicialmente los PPs se asociaron con la acción de gobierno de partidos de izquierda alternativa, pronto fueron también utilizados por partidos de todo tipo e ideología, e instituciones como el Banco Mundial y la Organización de Estados Americanos los han promovido extensamente. Así, miles de ciudades y megapolis en los cinco continentes han probado a desarrollar sus propias variantes de “presupuesto participativo” [1]: hay experiencias por toda Latinoamérica, Estados Unidos, Canada, los países europeos, África, Asia… ¡e incluso en China!Fortaleza.PresupuestoParticipativo2005.Esquema.medio

El modelo original de Porto Alegre incluía la realización de multitudinarias asambleas donde los ciudadanos y sus colectivos presentaban sus propuestas de inversión y elegían delegados y consejeros que, más tarde, las defenderían ante las autoridades locales a lo largo de una serie de reuniones, colaborando con ellas para hacerlas posibles. Como puede verse en el esquema [2], el modelo usual de PPs brasileños supone la creación de órganos participativos permanentes, así como de un ciclo de desarrollo CicloOP-PortoAlegreanual que incluye actividades de todo tipo: además de las ya mencionadas destacan la elaboración conjunta de los reglamentos del propio PP, la defensa de las propuestas ante la cámara legislativa y el control y fiscalización de la realización de las obras e inversiones una vez son aprobadas.

Definiendo los presupuestos participativos

No existe una definición de PP que sea aceptada globalmente. Sintomer, uno de los investigadores más reconocidos, ha propuesto una serie de criterios mínimos que debería cumplir un proceso participativo para poder ser considerado un PP [3]:

  1. En general, debe brindar a la ciudadanía la posibilidad de influir en el gasto municipal, ya sea proponiendo proyectos de inversión o determinando cuáles de ellos se seleccionan.
  2. Implica la discusión sustantiva de procesos financieros y presupuestarios.
  3. Afecta al nivel de ciudad o distrito administrativo, por contraste con procesos que solo afectan el nivel de barrio.
  4. Es un proceso continuado y repetido a lo largo de los años, no una acción meramente puntual.
  5. Debe llevarse a cabo deliberación pública en el marco de una serie de encuentros o foros específicos del PP.
  6. Debe haber una cierta rendición de cuentas y una fiscalización de los resultados del proceso.

Tipologia-PresupuestosParticipativosEuropaExisten gran variedad de procesos participativos que, aún satisfaciendo todos estos criterios mínimos, se diferencian enormemente entre sí; tanto en sus procedimientos como en su intención y, por supuesto, en sus efectos. Así, para categorizar los tipos de PP más usuales se ha propuesto una tipología que incluye seis “familias” principales, claramente diferenciadas unas de otras [4].

De hecho, esta flexibilidad conceptual y la relativa indefinición sobre lo que constituye o no un PP han sido de los motivos que más han contribuido a la extensión y popularización de los PPs [5].

Convendría, incluso, añadir a la tipología previa una séptima “categoría amorfa” que incluyese aquellos procesos que se presentan como PP sin que, en verdad, lleguen a serlo. Los “falsos PPs”. Algunos nacidos del desconocimiento, otros más bien “de la mala leche”.

Epidemia de Presupuestos Participativos

Lo cierto es que la idea del “presupuesto participativo” se puso muy de moda a comienzos de este sigle. Y sigue estándolo. Los primeros artículos y guías que se escribieron sobre PPs eran más “publi-reportajes” que verdaderos análisis y recursos fiables: transmitían una visión muy positiva, casi ‘naif’, de los PPs, y fueron muchos los gestores municipales de todo el mundo que cayeron seducidos por ella y se lanzaron a impulsar sus PPs sin haber entendido su complejidad ni su esencia. También hubo muchos otros que, aún no creyendo en la participación pero sintiendo la presión por “hacer algo”, optaron por presumir de lo que carecían e impulsaron procesos tremendamente limitados que no obstante etiquetaron como “presupuesto participativo”. Sea como sea, son muchas las experiencias de PP que no son lo que parecen o afirman ser.

Y es que incluso entre los PPs que cumplen todos los criterios, y hasta en experiencias de PP reconocidas como las mejores, suele haber también un gran trecho entre su “retórica”, de un lado, y su “realidad”, del otro. Una ‘desconexión’ que rara vez exponen los informes y análisis sobre las experiencias que muchas veces escriben sus propios impulsores, frecuentemente con la intención de optar a un premio.

A poco que se arañe, sin embargo, se ve que eso que se vende como un proyecto de “transformación de la cultura política” se queda muchas veces en una mera “operación de relaciones públicas”. En análisis realizados en España [6], por ejemplo, se ha visto que rara vez los PPs han tenido verdadera trascendencia dentro del total del gasto municipal, o un impacto significativo sobre el tejido asociativo o la administración. Los PPs ocupan generalmente una posición institucional periférica dentro del conjunto de la administración municipal y a menudo se usan para favorecer proyectos que interesan al propio ayuntamiento, cuya inclusión en el PP ayuda a legitimar [7].

Afortunadamente, en los últimos años se vienen realizando análisis cada vez más serios, con un creciente carácter comparativo [eg: 6-9], que han permitido que aumente nuestra comprensión de los aspectos más problemáticos de los PPs. Se dispone también ya de guías metodológicas que los abordan con seriedad [10,11].

Mi experiencia con los PPs

Pasé el año 2005 en Fortaleza, capital del estado brasileño de Ceará, investigando una experiencia de PP como parte del equipo que la implantó. Pude así al mismo tiempo ser testigo del nacimiento de un proceso de PP y observar cómo, en el otro extremo del país, la experiencia de Porto Alegre languidecía tras haber perdido el PT la alcaldía.

Ello me permitió observar con especial crudeza los aspectos más contradictorios de los PPs en su formato original, el brasileño. Como parte de mis análisis [2] se puso de manifiesto que, sin menoscabo de todos esos aspectos e intenciones positivos que suelen atribuirse a los PPs (la deliberación, ser escuela de democracia, invertir prioridades de inversión, etc.), la razón fundamental que explicaba su establecimiento y su configuración era de naturaleza instrumental y política.

Algo que ocurrió en Fortaleza ante mis ojos y que, claramente, también aconteció en Porto Alegre en el momento de introducción del PP original: en un contexto político podrido, caracterizado por un clientelismo y una corrupción endémicos, con una cámara legislativa capturada por intereses patrimonialistas, el gobierno estatal y federal en contra del nuevo gobierno de la ciudad, con las élites económicas locales y los medios de comunicación buscando gresca, y con los propios funcionarios y trabajadores municipales recelosos del nuevo equipo de gobierno… resultaba DEL TODO IMPOSIBLE QUE UN NUEVO EJECUTIVO MUNICIPAL PUDIESE SIQUIERA INTENTAR REALIZAR SU PROGRAMA ELECTORAL, para llevar a cabo aquello por lo que fue votado: su voluntad de invertir las prioridades del gobierno para atender, ante todo, las necesidades de las clases más humildes.

Ante esta imposibilidad de llevar a cabo su programa y su legítima agenda política, por causa de la “perversión” de las vías institucionales establecidas… el PP ofreció al nuevo ejecutivo una vía con la que solventar el mayor problema que enfrentaba: lograr que los legisladores municipales aprobasen los presupuestos por su temor a votar contra el “presupuesto participativo, popular, elaborado por los ciudadanos”. El PP ayudó además a acrecentar su control de la máquina administrativa municipal, a apaciguar a los movimientos sociales y a mejorar su imagen exterior, entre otros. Una jugada maestra.

FormulaParticipativaEn definitiva: hay que ser conscientes de que los espacios de participación no son un dominio maravilloso que se mantiene al margen de la política. Muy al contrario: forman parte de ella. Tras las soflamas retóricas que acompañan a cualquier procesos de apertura participativa y democrática, incluso en los mejores y más bienintencionados de ellos, se mezclan casi siempre intereses instrumentales y manipulativos. Básicamente: mucho de la política de siempre que se infiltra, como no podía ser de otra forma, en todo lugar.

Los PPs, por supuesto, no son una excepción a esta regla sino de hecho, las más de las veces, uno de sus ejemplos más preclaros.

¿Y Alcalá de Henares?

Efectivamente, esta entrada está en realidad dedicada a Alcalá, mi ciudad natal y una de las primeras donde planeamos probar el sistema CitYsens.

Alcalá es una ciudad de algo más de doscientos mil habitantes muy cercana a Madrid. Sus clases políticas se han ganado a lo largo de los últimos 20 años fama de enfocar la participación ciudadana desde una óptica y unas prácticas claramente instrumentales y manipulativas [12]. Algo que ha ocurrido tanto cuando gobernó el PSOE (hasta 1994, y entre 1999 y 2003) como cuando lo ha hecho el PP (entre 1995 y 1998 y desde 2004 hasta ahora). Una lógica instrumental que es la que también explica el particular “brindis al sol” participativo que a continuación describiré.

0_6767_1_bisLo que me ha motivado a escribir esta entrada es que hace un par de semanas, el 14 de Octubre, nuestro Sr. Alcalde tuvo a bien proclamar, a bombo y platillo, ante los medios locales… ¡¡que Alcalá iba a tener este año sus ‘presupuestos participativos’!! ¿Por qué? Pues porque quieren que los presupuestos del año próximo “recojan las ideas y la visión de la ciudad que tienen los vecinos complutenses” y que queden “más cercanos al control de los ciudadanos y más alejados del control político”, que así “no le perderán el pulso a la realidad”Es más, explican que “esta iniciativa hará la gestión del Ayuntamiento más cercana, transparente y participativa”.

Así, el Alcalde invita a que, a lo largo de un mes, presenten propuestas de gasto e inversión los ciudadanos, y los residentes en la ciudad, y también quienes trabajan en ella, así como asociaciones y ONGs, e instituciones locales, y empresas también, claro. En definitiva: cualquier persona física o jurídica que acredite tener una cierta vinculación con la ciudad, puede hacer propuestas. ¿Sobre qué? Pues también cualquier cosa que necesite la ciudad. No sólo “inversiones en nuevas obras o infraestructuras, sino [propuestas referidas] a todas las áreas: educación, cultura, servicios sociales, etc.”. Dichas propuestas, explica, “no necesitan explicación técnica”; ya se encargarán de ello los técnicos municipales, que no van a retirar ninguna propuesta salvo que se refiera a competencias extra-municipales.

¿Y cómo se van a seleccionar entre los proyectos? Hay que tener en cuenta que los plazos son casi imposibles, pues hace falta aprobar el presupuesto antes de fin de año. En esta legislatura el Partido Popular gobierna en minoría, y ya en dos ocasiones (2011 y 2013) fue incapaz de aprobar los presupuestos anuales y hubieron de prorrogarse los del año previo.

Pues bien, el procedimiento de selección no está claramente definido, aparte de que piensa hacerse a través de las “juntas de distrito”, unos órganos participativos cuyas demandas más autónoma vienen ignorándose a lo largo de la legislatura, y que en cualquier caso están muy aquejados por las dinámica de confrontación política municipal. ¿Y cómo se alcanzarán acuerdos entre las distintas juntas de distrito, pues es normal que cada una quiera favorecer los proyectos de su distrito? No se sabe. ¿Hay alguna indicación del montante que podría verse afectado por las propuestas del PP? Nuevamente, no se dice nada. ¿Algún reglamento que se pueda consultar? Por supuesto, no.

Presupuestos, manipulación y temor participativos

Si lo descrito hasta ahora ya basta para evidenciar que esta iniciativa es una monumental tomadura de pelo, y que cualquier parecido entre lo que se está proponiendo y los criterios que se señalaron antes para los PPs es sencillamente INEXISTENTE… esperad a ver cómo hay que presentar las propuestas, que ya es para que le otorguen un premio a este PP, como el más farsante de todos los tiempos.

Formulario-PresupuestoParticipativoAlcala

Para hacerlo hay que usar esta plantilla, que una vez impresa ha de entregarse en alguno de los registros administrativos de la Comunidad de Madrid. También es posible, por cierto, escanearlo y enviárselo al ayuntamiento por correo electrónico, o utilizar un formulario google.

EscalaParticipativa¿Llama la atención algo en el formulario?  A mí cuanto menos me sorprendió ver la desfachatez con que se ha hecho, no dejando apenas espacio para la “Identificación de la Inversión Propuesta”. No más de media línea. Es el campo más importante… ¡y también para el que se ha dejado menos espacio! ¡¡Si es que no se puede ni enunciar lo que se quiere proponer!!

Este desliz en el documento central del Presupuesto Participativo alcalaíno es también un indicador de hasta qué punto no va en serio, y ha de catalogarse como “Falsa participación”, como “Manipulación” [13].

Estos PP son, todo lo más, una idea de bombero, una ocurrencia de última hora, no sé si impulsada con afán publicitario, o tal vez para ver si al ponerle la etiqueta de “participativo” a los presupuestos de este año, e indicando que incluye proyectos de la “ciudadanía”, se conseguirá que el resto de grupos políticos se lo aprueben.

En cualquier caso, esta iniciativa viene a evidenciar un absoluto desconocimiento y desprecio de la participación ciudadana por parte de la Alcaldía, y deja en cierto modo vislumbrar, me atrevería a decir, un cierto temor a ella.

Un temor fundado, no cabe duda, si nos atenemos a todo lo que, desde abajo, se está empezando a mover en Alcalá…


PS: Otras reflexiones críticas sobre los presupuestos participativos de Alcalá, en el blog Código 288 y la Federación Comarcal de Asociaciones de Vecinos (primera entrada y segunda entrada). También un diario local publico algo al respecto.

[1] Sintomer, Y. & Ganuza, E. (2011). Democracia participativa y modernización de los servicios públicos: Investigación sobre las experiencias de presupuesto participativo en Europa. TNI.
[2] Prieto-Martín, P. (2010). La odisea de los presupuestos participativos en Brasil. En Las alas de Leo. La participación ciudadana del siglo XX. Sololá: Asoc. Kyopol.
[3] Dias, N. (Ed.). (2014). Hope for Democracy: 25 years of participatory budgeting worldwide. Lisboa: In Loco.
[4] Sintomer, Y. et al. (2012). Transnational Models of Citizen Participation: The Case of Participatory Budgeting. Journal of Public Deliberation, 8(2).
[5] Ganuza, E. & Baiocchi, G. (2012). The Power of Ambiguity: How Participatory Budgeting Travels the Globe. Journal of Public Deliberation, 8(2).
[6] Blanco, I. & Ballester, M. (2011). ¿Participar para transformar? La experiencia de los Presupuestos Participativos en la provincia de Barcelona. Gestión Y Análisis de Políticas Públicas, 5, 117–144.
[7] Font, J. & Smith, G. (2013). The policy effects of participation: Cherry-picking among local policy proposals? En ECPR General Conference. Bordeaux.
[8] Falck, A., & Paño Yáñez, P. (Eds.). (2011). Democracia Participativa y Presupuestos Participativos: Acercamiento y Profundización sobre el debate actual. Málaga: CEDMA.
[9] López Ronda, S. & Pineda Nebot, C. (2013) Experiencias de presupuestos participativos en el País Valenciano: análisis de variables que intervienen en su paralización. En XI Congreso Español de Sociología. Madrid.
[10] Francés García, F., & Carrillo Cano, A. (2008). Guía metodológica de los Presupuestos Participativos. Colectivo Preparacción.
[11] Allegretti, G., García Leiva, P., & Paño Yáñez, P. (2011). Viajando por los presupuestos participativos: buenas prácticas, obstáculos y aprendizajes. Diputación de Málaga.
[12] Misino, M. F. (2011). La política de participación en una gran ciudad madrileña: la dinámica política en Alcalá de Henares. En X Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración. Murcia.
[13] Prieto-Martín, P., & Ramírez-Alujas, Á. V. (2014). Caracterizando la participación ciudadana en el marco del Gobierno Abierto. Revista Del CLAD. Reforma Y Democracia, 58.


 


Comentarios

Presupuestos, manipulación y temor participativo en Alcalá — 2 comentarios

  1. Aunque ya lo he dejado comentado en un mail de respuesta directa, (no había visto este formato), vuelvo a felicitar a Pedro por su dedicación, formación y colaboración.

  2. Sí aquí en Perú también hay muchas cosas en la forma como se realizan los PP que dejan mucho que desear como el aprobar en el acta de ideas de proyectos en forma irresponsable ya que con las firmas respectivas se queda como si ya fuera definitivo, luego simplemente no lo realizan y ni siquiera una explicación a los participantes que perdieron su tiempo y pusieron sus esperanzas en que se les iba a tomar en cuenta sus necesidades de su pueblo, pero más parece fue una burla y el Gobierno Regional de la Libertad solo empleó este PP. Solo para cumplir un requisito y validar su trabajo mal realizado utilizando a los ciudadanos que creen ingenuamente en la honestidad de la autoridad de turno, sólo fue una mentira.
    Bien sabemos que después que apareció este PP en el Brasil embanderado por la izquierda que al principio tuvo un buen inicio por que la intención era una verdadera democratización del poder de decisión compartido con el pueblo, pero el Banco Mundial y otras transnacionales se encargaron de malograrlo se lo expropiaron la idea del PP y lo tergiversaron de acuerdo a sus conveniencias de ahí ahora son los PP como son ahora engañosos y lleno de corrupción, donde más vale que los ciudadanos no asistan para no ser utilizados y haber perdido vulgarmente su tiempo donde solo legitimizan la mentira y avlidan los intereses del gobierno de turno.

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