Esquemas de Participación: dimensión Cómo y consideraciones finales

[Quinta y última entrega de la serie de artículos que presenta nuestros “Esquemas de Participación” (EdP). Las entregas previas fueron “Gobierno Abierto, más allá de la transparencia”, “Caracterizando la Participación Colaborativa”, “EdP Dimensión QUÉ – Intensidad Colaborativa” y “Esquemas de Participación: Dimensiones Quiénes, Cuándo y Dónde”]

Dimensión CÓMO  –  Transparencia e Intensidad deliberativa

Dentro de esta categoría, que indaga sobre el ‘cómo’ de la participación incluimos dos elementos que tienen una importancia mayúscula: la transparencia y la deliberación, que tal como ilustra la figura son caracterizados en los EdP con los niveles: ‘alto’, ‘medio’, ‘bajo’ e ‘inexistente’.

La transparencia no es tanto una forma de participación sino que constituye un ‘pre-requisito’ para que la auténtica participación colaborativa pueda darse. Cuando se quiere colaborar realmente, de una forma honesta, todos los participantes deben tener acceso a toda la información relevante de que se disponga. Es por ello que la transparencia máxima en la acción de gobierno es considerada como uno de los principios esenciales de los modelos de Gobierno Abierto. Estos datos deberían estar disponibles en formato electrónico, siguiendo estándares abiertos y que puedan ser procesados automáticamente por programas informáticos, de forma que cualquier interesado pueda crear aplicaciones que permitan agregarlos, combinarlos o utilizarlos a conveniencia. Por medio de la inspección de la información pública, los ciudadanos y sus colectivos podrían trabajar tanto de manera pro-activa –e.g. elaborando propuestas de proyectos y acciones para el equipo de gobierno– o después de que algún incidente ocurriese –e.g. para identificar ineficiencias o corrupción dentro de la administración.

En este sentido, un proceso de participación se considerará transparente en la medida en que el tomador de decisión -y, más en general, todos los participantes- comparten al máximo las informaciones que obren en su poder para que el resto de participantes puedan actuar en base a dichas informaciones. La participación de calidad requiere de unos altos niveles de transparencia informativa institucional, que “proporcione información fiel y suficiente a los participantes y los informe sobre el trasfondo y el contexto institucional en el que la decisión tiene que insertarse, las alternativas de que dispone, los intereses principales en juego, etc.” [1]. El proceso participativo debe asimismo facilitar en todo momento el escrutinio externo, de forma que los no participantes puedan saber de sus avances.

La opacidad y la falta de trasparencia promueven la arbitrariedad, la incompetencia, el privilegio y la corrupción en la gestión de los asuntos públicos. Es por ello que, inicialmente, la introducción de transparencia más que inspirar confianza en los representantes puede tener el efecto contrario, afectando negativamente a la valoración que los ciudadanos hacen de sus políticos y técnicos [2]. En el corto plazo, y mientras no se efectúan cambios sustanciales en las estructuras institucionales y las dinámicas de poder que rigen el funcionamiento de las administraciones [3], lo que la transparencia hace es evidenciar la distancia que existe entre esa expectativa pública de que las decisiones se tomen racionalmente y la realidad imperante en los procesos de toma de decisiones públicas, mucho más caóticos y arbitrarios [2].

La transparencia tiene así un efecto muy grande sobre el marco de incentivos de cualquier cuerpo administrativo. Cuando un cargo electo o un funcionario saben que todas sus acciones son visibles y podrán ser inspeccionadas en cualquier momento presente o futuro, el estímulo y margen para la corrupción se reduce fuertemente. Resulta también más difícil mantener ocultas las agendas e intereses de los distintos actores e instituciones. Gracias a ello, el proceso de toma de decisiones puede ser más deliberativo y basado en evidencias y argumentos, con lo que todos los participantes estarán más motivados para alcanzar las verdaderas ‘mejores soluciones’ y acuerdos de tipo ‘ganamos-ganáis’ (win-win, en inglés). Es importante notar que, tal como ilustra el ‘Precipicio de la transparencia’ incluido en la figura siguiente, para poder transitar desde los niveles de participación consultiva hacia una participación verdaderamente colaborativa se requieren altos niveles de transparencia.

El segundo componente de esta dimensión es la “deliberatividad” o “intensidad deliberativa”, que da cuenta de hasta qué punto las interacciones comunicativas que se producen en el marco del proceso participativo permiten una deliberación intensa y de calidad. La deliberación es una forma particular de razonamiento y de diálogo en que se ponderan cuidadosamente los costes y consecuencias de las distintas opciones de actuación, teniendo muy en cuenta las visiones de todos los implicados. Según Gutmann y Thompson [4] un espacio deliberativo debe satisfacer los siguientes criterios básicos: (1) es un espacio donde se intercambian razones y argumentos; (2) en él están representadas todas las voces, siendo en consecuencia un espacio abierto, diverso e inclusivo; (3) la comunicación y la información se ofrecen en él de forma accesible y comprensible; (4) se genera una economía moral del desacuerdo, priorizando los puntos de acuerdo y cooperación y minimizando las diferencias; y (5) está vinculado a una decisión concreta.

En función de cómo se estructure y configure un proceso participativo, este exhibirá unas mayores o menores características deliberativas, lo que a su vez determinará el tipo de resultados e impactos que se obtendrán con él. La calidad e intensidad deliberativa de un espacio de participación se verá adicionalmente condicionada por las pautas de comportamiento de los distintos participantes. Para que pueda producirse una buena deliberación los participantes y los promotores deben tener la capacidad y voluntad de escucharse mutuamente, mostrar respeto a las posiciones de los demás, empatizar con ellos y priorizar la búsqueda de acuerdos y cooperación [5].

Consideraciones finales y ejemplo de EdP

Para finalizar este capítulo vamos a hacer algunos comentarios sobre el modelo, y mostrar un ejemplo de un EdP que representa gráficamente las cinco dimensiones correspondientes a una experiencia de presupuestos participativos.

Debe resaltarse que la finalidad de los EdP es eminentemente descriptiva, no normativa: no siempre una mayor deliberatividad o una mayor ‘intensidad colaborativa’ o un nivel de institucionalización extremo conllevan una ‘mejor participación’. Dependiendo de cuál sea el tema que se trate, el tipo de decisiones que se deban tomar y las circunstancias en que se realizan los procesos participativos, podrían ser más convenientes y efectivas las formas de participación con unos niveles de deliberatividad e intensidad ‘colaborativa’ más reducidos. El modelo reconoce explícitamente que situaciones diferentes requieren aproximaciones diferentes. Es la calidad de la participación lo que realmente importa, y no tanto el nivel al que, supuestamente, acontece.

Los EdP son una herramienta que ayuda a gestores de proyectos, a investigadores y a profesionales de la participación a describir lo que están haciendo o planean hacer, tomando en consideración las dimensiones participativas más fundamentales y haciendo así posible comparar entre las diferentes opciones y aproximaciones. El objetivo de los EdP consiste en proporcionar una base clara para el análisis y para la comunicación de las características de los procesos y experiencias participativos. Como ya se ha visto en la dimensión dedicada a los ‘Actores’, los EdP deben entenderse como algo abierto y flexible: adiciones, cambios y ajustes son bienvenidos, si las experiencias participativas analizadas los requiriesen. El modelo podría ser modificado, extendido o complementado con otros tipos de análisis para que satisfaga mejor las necesidades de su usuario, ya que todo depende de las dimensiones que se quieran analizar e iluminar con su ayuda. Una adición que, por ejemplo, podría resultar interesante sería considerar también las herramientas tecnológicas o las metodologías participativas utilizadas en los procesos. El modelo básico presentado en este capítulo apenas recoge algunas de las dimensiones más relevantes para caracterizar la esencia de una experiencia participativa. Se responde al qué, quién, cuándo, dónde y cómo de la participación, pero se dejan aún sin respuesta dos preguntas críticas: el “por qué” y el “para qué” de la participación. Una reflexión sobre estas dos preguntas finales debería complementar siempre la representación gráfica proporcionada por un EdP.

EsquemasDeParticipacion-Ejemplo.medioEl ejemplo mostrado en la figura se refiere a una experiencia de presupuestos participativos y tiene ante todo una función ilustrativa. La representación gráfica de su EdP se compone de dos elementos. El primero es un gráfico con forma de estrella, que tendrá tantos brazos como fases se hayan determinado como relevantes para la dimensión ‘cuándo’. Nuestro ejemplo muestra el caso general, que considera las cinco fases del ciclo de elaboración de políticas públicas. Para cada una de estas fases la estrella expone las informaciones correspondientes a las dimensiones ‘qué’, ‘cómo’ y ‘dónde’. Para caracterizar la intensidad participativa se marcan sobre las aspas los niveles máximo y mínimo que presenta en cada fase; así, por ejemplo, en la fase de ‘formulación de la política’ la intensidad colaborativa discurre entre los niveles de ‘Manipulación’ y ‘Asesoramiento’. Los niveles de transparencia y deliberatividad de cada fase se reflejan por medio del sombreado y la trama. Finalmente, el nivel de institucionalización característico de una fase lo indica el símbolo en el extremo del brazo.

El segundo componente de la representación gráfica de un EdP son los ‘gráficos de actores’ que contienen las informaciones sobre los colectivos e instituciones afectados y/o participantes del proceso. A cada tipo de actor relevante le corresponde una fracción del gráfico, que superpone informaciones sobre: (1) actores ‘afectados’ por la temática en cuestión, ponderados de acuerdo con su relevancia en relación al proceso y su temática, (2) actores ‘participantes’ en el proceso, nuevamente ponderados de acuerdo a su relevancia, y (3) actores participantes en el proceso, ponderados esta vez tanto por su relevancia como por su nivel de influencia en el proceso. Juntas, estas tres medidas proporcionan una representación indicativa de la inclusividad, representatividad y relaciones de poder dentro del proceso.

Las tramas de las gráficas indican, por su parte, los distintos mecanismos utilizados para seleccionar a los participantes. Finalmente, unos pequeños iconos permiten localizar a los actores que desempeñan papeles relevantes. La figura incluye solo una gráfica, correspondiente a la fase de ‘Formulación de la política’, pero lo normal sería incluir una gráfica de actores para cada una de las fases.

Las informaciones mostradas en un EdP se refieren a contextos y experiencias muy complejas y variadas, que un gráfico no puede describir en su totalidad. Por ello, un EdP se compone tanto de la representación gráfica -que caracteriza las dimensiones esenciales del proceso participativo- como de materiales que fundamenten y justifiquen los valores adjudicados a cada una de dichas dimensiones. Ejemplos de estos materiales serían: mapeos de actores, sociogramas, entrevistas y encuestas a participantes y todo tipo de herramientas complementarias. El autor de un EdP debe así explicar cuáles han sido las asunciones, metodologías e instrumental que fundamentan su caracterización del proceso o estrategia colaborativa. Cuanto tiene que ver con la identificación y caracterización de los actores, sus relaciones y los papeles en el proceso tiene especial importancia, y deberá necesariamente considerarse parte del EdP y acompañar su representación gráfica.

PresupuestoParticipativo.miniPara ilustrar la complejidad procedimental y orgánica que pueden tener las experiencias y mecanismos de participación se muestran a continuación un par de esquemas sobre el funcionamiento y el contexto de la experiencia sobre la que se ha elaborado el ejemplo de EdP, los presupuestos participativos de la ciudada de Fortaleza (Brasil) en el año 2005 [6]. Fortaleza.PresupuestoParticipativo2005.Esquema.medio

Fortaleza.PresupuestoParticipativo2005.Contexto.medio

[1] Martí JL (2008) Alguna precisión sobre las nuevas tecnologías y la democracia deliberativa y participativa. IDP – Revista de Internet, Derecho y Política, 6
[2] Grimmelikhuijsen S (2010) Transparency of Public Decision-Making: Towards Trust in Local Government? Policy & Internet, 2(1), 5-35
[3] Donovan K (2012) Seeing Like a Slum: Towards Open, Deliberative Development. Georgetown Journal of International Affairs, 13(1), 97–104
[4] Gutmann A, Thompson D (2004) Why Deliberative Democracy. Princeton University Press
[5] Brugué J, & Parés M (2012) Entre la deliberación y la negociación:el caso de la Mesa de la Montaña en Aragón. Revista de Estudios Políticos, 158, 75-101
[6] Prieto-Martín P (2010) Las alas de Leo: La participación ciudadana del siglo XX. Bubok


 


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