Esquemas de Participación: Dimensión QUÉ – Intensidad Colaborativa

[Tercera parte de la serie de artículos que presenta nuestros «Esquemas de Participación» (EdP). La primera entrega fue «Gobierno Abierto, más allá de la transparencia» y la segunda «Caracterizando la Participación Colaborativa»]

¿Qué? La intensidad de la colaboración

Esta primera dimensión tiene mucho que ver con la dimensión que representaba la escalera de Arnstein [1] bajo la denominación de ‘niveles de participación’. Describe los niveles de intensidad colaborativa que pueden observarse en las procesos participativos, que discurren desde los niveles de Manipulación, Información y Consulta hasta los de Colaboración, Delegación de Poder y Control Delegado. Hemos agrupado estos niveles dentro de las categorías de No Participación, Participación Consultiva (o Inocua) y Participación Colaborativa, adicionando asimismo una categoría que denominamos Conflicto.

Intensidad ColaborativaAntes de explicar las categorías conviene resaltar un aspecto importante: el uso de los EdP requiere de una voluntad crítica y penetrante a la hora de valorar los procesos participativos. No pueden sin más asumirse como válidas las declaraciones o las intenciones de los impulsores de una iniciativa de participación. Debe llevarse a cabo un análisis receloso, que permita consignar en el EdP no el ideal que se pretendía obtener sino su verdadera realización práctica. Así, habrá de valorarse hasta qué punto las instancias participativas funcionan realmente y en qué medida logran cumplir con sus atribuciones. Una instancia participativa que en la práctica no funcione deberá ser considerada, con independencia de las características que sobre el papel y en el discurso aspire a tener, como No-Participación o como alguno de los tipos de Participación Inocua.

Puesto que los procesos de participación son fenómenos complejos, frecuentemente no es posible adscribirlos dentro un solo nivel de intensidad colaborativa. El modelo de EdP aboga por que se delimiten los niveles de intensidad máximo y mínimo entre los que se mueven las distintas acciones del proceso.

Categoría 0: No Participación

Esta categoría reúne en un solo nivel, denominado ‘Manipulación’, dos de los escalones del modelo de Arnstein: el de ‘Manipulación’, que se corresponde con el burdo engaño a la ciudadanía, y el de ‘Terapia’, que representa un tipo de manipulación que busca específicamente apaciguar y calmar a los participantes.

Del círculo vicioso al ciclo virtuoso de la Participación [12]

El nivel se caracteriza por la intención manipuladora de las acciones participativas: mantener a las personas tranquilas, mansas y con la impresión de que están siendo escuchadas… cuando realmente no hay una intención de tomarse en serio sus propuestas, salvo donde ello convenga dentro de los planes del tomador de decisión. Con diferentes niveles de sofisticación, muchos espacios de participación administrativa son diseñados por los tomadores de decisión de forma que puedan ejercer control sobre ellos y favorecer su propia agenda política [2, 3 y 4], pudiendo ser usados para ratificar decisiones que ya han sido tomadas, satisfacer requerimientos legales, etc. Lamentablemente, mucha de la participación política desarrollada actualmente es de este tipo.

Categoría -1: Conflicto

Por debajo de la categoría de ‘No Participación’ se ha incluido una categoría denominada ‘Conflicto’. Esta inclusión contribuye a superar una de las limitaciones más importantes del modelo de Arnstein, a saber: que sólo contemplaba la llamada Participación Administrativa, aquella que las administraciones públicas, o en general el “tomador de decisión”, organizan. Gracias a la inclusión de los niveles de ‘Conflicto’ el modelo puede utilizarse también para incluir con más facilidad la denominada ‘Participación Autónoma’, aquella que es iniciada espontáneamente por los afectados o interesados en una decisión o problema. Los EdP integran así perspectivas provenientes del ámbito de la organización comunitaria [5] y establecemos un modelo que cubre al mismo tiempo los espacios participativos de tipo top-down, o ‘invitados’, junto con los espacios participativos bottom-up, o ‘inventados’ [6 y 7].

La categoría de ‘Conflicto’ representa niveles de colaboración negativos, caracterizados por la oposición y las presiones mutuas. La categoría se divide en dos niveles: el más alto se denomina ‘Legítima Coerción’ y se refiere a aquellos casos en que, sin violentar fundamentalmente los marcos legales establecidos, los ciudadanos utilizan todos los medios a su alcance para forzar el reconocimiento de sus demandas, desde la más amistosa ‘persuasión’, a la auténtica coerción, pasando por variados niveles de ‘presión’ [8]. Esta acción se lleva a cabo por medio de estrategias tan diversas como las manifestaciones, cabildeos de todo tipo, boicoteos no violentos, la resistencia cívica e incluso la desobediencia civil. En muchas ocasiones este tipo de estrategias son el único recurso con que cuenta la sociedad civil –o ciertas minorías dentro de ella– para reclamar sus derechos cuando desde las administraciones públicas no se abren canales de comunicación, diálogo y colaboración que permitan un encauzamiento institucional de los conflictos. Los ciudadanos toman consciencia de que las vías existentes no son satisfactorias y deciden mostrar su descontento a través de las más diversas vías. Ejemplos de estas dinámicas los proporcionan los movimientos ciudadanos como el 15M u “Occupy”.

El nivel más bajo se denomina ‘Coacción Ilegal’ y se refiere a una realidad mucho más dura. Son aquellos casos en que el conflicto escala y se violan fuertemente los derechos fundamentales. Se correspondería con los casos de manifestaciones no pacíficas, los sabotajes violentos, los secuestros e incluso la resistencia armada. A primera vista puede resultar extraño que este nivel sea introducido como parte de una escala que mide la intensidad de la colaboración de actividades participativas. En realidad, lo que debería causar sorpresa es que la literatura sobre participación haya ignorado generalmente el ‘Conflicto’ como parte de su ámbito de estudio, puesto que la razón última por la que se crean los mecanismos de participación es para prevenir o evitar confrontaciones de tipo violento.

En sus casos más extremos el nivel de ‘Coacción Ilegal’ se refiere a aquellos casos en que la incapacidad de establecer canales viables de negociación termina degenerando en conflictos violentos o incluso sangrientos. Conviene recordar que el preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos señala: “Considerando esencial que los derechos humanos sean protegidos por un régimen de Derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión”. Según ello, cuando no existen verdaderos canales de expresión, de comunicación y de participación que permitan encauzar los conflictos por otras vías, y en cambio impera la tiranía y la opresión, asiste a los ciudadanos el “recurso a la rebelión”. Lamentablemente, situaciones como las descritas en este nivel pueden provocar una escalada de agresiones mutuas que al fin desemboca en un verdadero conflicto armado, un escenario de violencia que desborda la capacidad analítica del modelo.

Categoría 1: Participación Consultiva o Inocua

Esta categoría incluye los niveles de ‘Información’, ‘Consulta’ y ‘Asesoría’ y refleja los niveles tradicionales de participación mediante los cuales un tomador de decisión convoca a la gente para comunicar y, eventualmente, mejorar sus decisiones. Se corresponde con los niveles propuestos por la OECD [9] para la participación pública, aunque ellos denominan con un ambiguo ‘Participación Activa’ el nivel de asesoría [10: pp. 41-44].

Se corresponde también con lo que Arnstein denominaba, un tanto peyorativamente, como ‘participación aparente’ o ‘de fachada’ (Token participation, en inglés). Una denominación que es consistente con la carga fuertemente normativa del modelo de Arnstein, que le llevaba a sugerir que cuanto mayor fuera el nivel y más alto el escalón, mejor sería también la participación. Según esta visión, podría entenderse que lo ideal sería que el ‘Control Ciudadano’ se aplicase en todos los casos y que la participación es óptima cuando las administraciones se retiran y dejan el poder de decisión en manos de los “ciudadanos”. Este enfoque es claramente erróneo, ya que las autoridades públicas no pueden despojarse de su papel como valedores del ‘interés general’ y los derechos e intereses de las minorías. Son, de hecho, las circunstancias concretas en que se desarrollan las experiencias participativas (por ejemplo, el tema a decidir, las características de la ciudadanía, la situación política, etc.) las que determinan qué Intensidad Colaborativa resulta más adecuada en cada caso. Habrá ocasiones en que un ejercicio participativo de “tipo consulta”, si se realiza correcta y éticamente, resulte lo más apropiado; y otras donde convenga establecer vínculos de asesoría, o incluso de delegación de poder.

VamosAContar.miniEs por ello que en los EdP denominaremos este nivel participativo como ‘Participación consultiva o inocua’, un término que describe mucho mejor, sustantivamente, a qué tipo de participación se refiere: precisamente aquella en la que el tomador de decisión solicita información, opiniones, visiones de los afectados e interesados, pero conserva la capacidad de tomar la decisión que estime más conveniente. En cierto modo es un: “tú dame tu opinión que después yo decidiré”, con todo lo bueno y lo malo que eso supone. Cuánta consideración se otorgue a las visiones y opiniones expresadas por medio de los mecanismos participativos depende enteramente de la voluntad del tomador de decisión, siendo esta la razón por la que Arnstein denominó a la categoría como ‘participación aparente’.

Como se ha señalado, esta categoría se compone de tres niveles diferentes. El nivel ‘Información’ se refiere al caso en que el gobierno o tomador de decisión proporciona a los ciudadanos alguna –o incluso mucha– información sobre lo que se está haciendo o lo que se planea hacer. Nótese que este nivel supone ya una importante mejora con respecto al nivel previo de ‘Manipulación’. El nivel de ‘Consulta’, por su parte, alude al caso donde se crean canales de comunicación (como encuestas, grupos focales, etc.) que permiten que los tomadores de decisión reciban algún tipo de feedback de los ciudadanos en relación a alguna de sus políticas públicas o decisiones. Finalmente, el nivel de ‘Asesoría’ avanza un poco más y permite que los ciudadanos, sus asociaciones y demás colectivos puedan presentar sus consideraciones y/o propuestas, como parte de una conversación.

Categoría 2: Participación Colaborativa

En el extremo superior de esta dimensión se encuentra la categoría que denominamos ‘Participación Colaborativa’, que se corresponde con la que Arnstein denominaba, ambiguamente, como ‘Participación Ciudadana’. Una vez más, este cambio de designación busca aportar un mayor valor descriptivo, ya que esta categoría se refiere a un tipo de participación basada en la colaboración. Una colaboración que podrá desarrollarse, con intensidad creciente a lo largo de sus distintos niveles: ‘Colaboración’, ‘Delegación de Poder’ y ‘Control Delegado’.

El nivel más alto era denominado por Arnstein como ‘Control Ciudadano’ y se refería a los casos en que las autoridades dejan en manos de los colectivos ciudadanos una “mayoría de los votos” de cara a la adopción final de decisiones. Equiparar control ciudadano con votos resulta, sin embargo, una aproximación un tanto ingenua: rara vez las instituciones participativas toman las decisiones mediante votaciones que puedan considerarse fiables y, en cualquier caso, los “colectivos ciudadanos” no constituyen un grupo homogéneo que contraponga el interés ciudadano a los del resto de los estamentos. De hecho, lo normal es que los ciudadanos presentes en las instancias participativas mantengan vínculos con el gobierno, administraciones y partidos políticos y, por tanto, se vean muy influidos por ellos [11]. De esta manera puede ocurrir que incluso en casos en que, teóricamente, se atribuye a los representantes ciudadanos la totalidad de los votos las autoridades de turno mantengan un control firme y efectivo sobre el mecanismo participativo y las decisiones tomadas en él. Este es el caso, No tiene, por tanto, mucho sentido hablar de control ciudadano salvo en las iniciativas participativas de tipo ‘autónomo’, que son las que los propios ciudadanos impulsan.

Presupuesto Participativo - Fortaleza 2005En los EdP el nivel ‘Control Delegado’ se refiere a los casos en que se atribuye a una institución u organismo participativo el control sobre algún ámbito de toma de decisiones. El tomador de decisión mantiene atribuciones de “monitoreo” y podría retomar el control en caso de necesidad cuando, excepcionalmente, lo requiera la salvaguarda del interés público. Por norma general, sin embargo, estaría dispuesto a aceptar los acuerdos y resultados de la participación colaborativa. Este tipo de participación no supone que las autoridades públicas se desentiendan de su responsabilidad como orientadoras de las políticas, sino más bien que optan por desarrollarlas por medio de la colaboración con otros actores sociales. Debe tenerse en cuenta que normalmente el tomador de decisión participa también en el organismo participativo y desempeña en él un papel destacado, de forma que puede transmitir sus perspectivas y defender sus intereses y el interés general.

El siguiente nivel se denomina ‘Delegación de Poder’ y se aplica a escenarios colaborativos con unos niveles menores de delegación y autonomía. Se refiere a aquellos casos en que únicamente se delega en el organismo participativo una serie concreta de ‘poderes’ más parciales y limitados. De esta manera es posible detallar con mayor precisión las atribuciones de la instancia participativa: lo que puede, y lo que no puede, determinar. Es posible asimismo introducir más mecanismos de salvaguarda como la posibilidad de veto, revisión de decisiones, etc.

Finalmente, el nivel más bajo de esta categoría es el denominado ‘Colaboración’. En este caso, aunque no exista una delegación explícita de poderes sobre la instancia colaborativa, la capacidad de decisión es implícita o explícitamente compartida, de acuerdo a principios y prácticas de ‘colaboración honesta’ entre los participantes, asumiendo que todos trabajan juntos para encontrar y desarrollar las soluciones y propuestas más satisfactorias. Así, se entiende que lo reconocido y acordado por medio de esta cooperación debería necesariamente influir, de una manera significativa, en la decisión final del tomador de decisión, así como en las acciones del resto de los participantes.

[Sigue leyendo en: «Esquemas de Participación: Dimensiones Quiénes, Cuándo y Dónde» ]

[1] Arnstein SR (1969) A Ladder of Citizen Participation. American Institute of Planners Journal, 35(4), 216–224
[2] Kadlec A, Friedman W (2007) Deliberative Democracy and the Problem of Power. Journal of Public Deliberation, 3(1)
[3] Stewart K (2007) Write the rules and win: Understanding Citizen Participation game dynamics. Public Administration Review, 67(6), 1067–1076
[4] Duque-Brasil F, & Carneiro R (2011) Democracia y diseños institucionales participativos en las políticas urbanas: estudio de la experiencia brasilera contemporánea. Iconos Revista de Ciencias Sociales, 40, 71-87
[5] Kubisch AC, Auspos P, Brown P, Dewar T (2010). Voices from the Field III: Lessons and Challenges from Two Decades of Community Change Efforts. Washington, DC: Aspen Institute
[6] Cornwall A (2008) Democratising Engagement: What the UK Can Learn from International Experience. Demos
[7] Escobar Ó (2011) The work of participation: local deliberative policy making as mediated by public engagement practitioners. In: 61st Conference of the PSA, London
[8] Mayne R, Coe J (2010) Power and Social Change. London: NCVO

[9] OCDE (2001). Participación ciudadana: Manual de la OCDE sobre información, consulta y participación en la elaboración de políticas públicas. Paris: OCDE
[10] Prieto-Martín P (2010) Las alas de Leo: La participación ciudadana del siglo XX. Bubok
[11] Gurza Lavalle A, Acharya A, Houtzager P (2005) Beyond Comparative Anecdotalism: Lessons on Civil Society and Participation from Sao Paulo, World Development, 33(6), 951-964
[12] Prieto-Martín P (2012), Creando la ‘Ciudad Simbiótica’: una propuesta para el diseño participativo interdisciplinar y la construcción colaborativa de sistemas de software cívico, Tesis doctoral, Dpto. Ciencias de la Computación, Universidad de Alcalá



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